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退欧迷航与十字路口上的英国宪制

(就退欧程序问题提出控诉的主导者、风投资本家吉娜·米勒在英国高等司法院门前。来源:BBC)

爱德华·寇克爵士也许没有想到,他在1610年9月20日于詹姆士一世的枢密院面前所说的一席话语,有可能在406年零一个半月之后敲响特蕾莎·梅政府的丧钟:2016年11月3日,英国高等司法院(High Court of Justice)裁定英国政府必须在通过议会立法表决的前提下才能启动《里斯本条约》第50条所述之欧盟脱退程序。政府虽然立刻表示将对最高上诉法院(Supreme Court)提起上诉,但藏在唐宁街十号柜中最大的一个骷髅已经露出马脚,迫使后公投时代的英国政局航向一片更加危险的水域。

从宪制上看,本次裁决本质上提出了退欧程序与英国议会主权原则间的矛盾性。自卡梅伦提出公投以来,政府方面一直主张签署、改订国际条约属于由君主委让于首相的王室特权(Royal Prerogative)范围内,但高等司法院此次在受理由民间人士提出的控诉时重申由斯图亚特时代大法官爱德华·寇克爵士所定之“诏令判例”(Case of Proclamations),强调了议会的立法主权,从而将政府单方面执行的退欧操作视为逾矩。但从制度上看,本次裁决因英国最高司法机关的二元性,故还保有上诉空间,梅政府距离悬崖边缘仍差一步。

从政治上看,本次裁决宣告了2015年以来保守党政府在退欧问题上“暗度陈仓”之计的彻底破产。这里首先有必要提到保守党政府自2015年大选以来的退欧策略:在提出并执行退欧公投的过程中,前首相卡梅伦完全绕开了议会立法程序,先是以选举纲领的形式在党内提出公投倡议,再于胜选组阁后于政府高层内部决定公投日期等操作细节,至于全民公投本身作为英国宪制中尚未明确规定的一种决策方式,在宪制上也存在于议会主权原则边缘的灰色地带之内。这种绕开一切议会立法程序的手法在两大党因欧洲议题而四分五裂的当下固然是一种妙案,但也无异于趁着夜色偷渡,一旦为司法部门照见,便难免见光死之虞。

11月3日的最高法院裁决,便是一盏照见政府退欧操作阴暗面的探照灯。幸乎卡氏已然放弃下议院议席,从政界全身而退,暗度陈仓的一切法律后果,如今由他的继任者一肩承担。2015年大选之后,下议院650个席位(除发言人外649个席位)中,保守党占有331个,比半数仅多6席;近来在卡氏逃出生天之后,又有前伦敦市长候选人扎克·戈史密斯(Zac Goldsmith)因反对政府批准希斯罗机场扩建计划而宣布退党独立参加补选,微弱的多数优势转瞬间便被削去三分之一。虽然戈史密斯作为退欧派并不会反对启动《里斯本条约》50条,但若保守党内仍占多数的留欧派议员联合绝大多数野党议员(UKIP与北爱尔兰联合主义者除外)联手发动叛乱,并非不可能令梅政府及其退欧事业翻车。

幸运的是,鉴于工党内讧之疾未愈且民调数据低迷(尤为有趣的是,工党绝大多数议员支持留欧,但70%的选民选择了退欧),即便最高上诉法院最终驳回政府上诉,梅政府仍有可能赶在最终议会投票前提前举行大选、扩大席位优势,从而确保退欧程序涉险过关。这一做法自然有其风险,亦会进一步打乱本已被此次最高司法院裁决所拖慢的退欧进程,但在目前的局面下,仍不失为梅政府应对议会表决的最佳策略。只是2011年由上届议会制定的《固定任期法案》规定在议会五年任期结束前提前大选必须得到三分之二议员同意(或对政府之不信任动议通过),因此提前大选在法律上很成问题。不过,工党高层此前似已暗示过迎战意愿,且政府可在必要时动员议会多数(这当然是个难题)临时立法绕开《固定任期法案》,这条道路虽然在官方讳莫如深,却仍具有可行性。退一万步说,如果梅政府未能令退欧派在下院占据多数,本次裁决所要求的议会投票也没有必要直接与退欧与否相关:例如,由于本次裁决的基础在于政府强推退欧对个人权利的损害,政府可以抓小放大,专门就个人权利问题作文章,起草一份为潜在受害者(如欧洲在英移民)提供保护的有限制的法案,并将其通过视为议会对退欧程序启动的默许。毕竟,在宪制问题上缺乏成文规定的普通法体系内,类似这样的问题只要多动脑筋,总能有台阶可下,而根据这一纸裁决就认定退欧公投将被推翻,显然为时过早。

尽管如此,退欧程序彻底翻车的理论可能性,仍在政治层面具有相当的探讨价值。当议会政党与选民之间的分歧在欧洲议题上愈演愈烈,支撑西敏制的两党体制将在后公投时代的政治过山车上发生怎样的转变?若威尔士、苏格兰与北爱尔兰要求对启动退欧程序进行地方议会审议(威尔士首席部长已经第一时间提出了这一主张),英国本已显露破绽的“分治权统主权”模式将如何应对不同次级立法实体间的意见脱节?更重要的是,当从政治家的谋略中孕育而生的“民意”戴上王室特权的幌子与斯图亚特时代以来的议会主权原则发生冲突,时刻威胁着点燃宪政危机的狼烟,后者将如何自处?对政治家而言,头绪多端的西敏体制与博大精深的普通法也许仍慷慨地赋予他们以蒙眼打太极的空间;但在公投以来与日俱增的矛盾与异数面前,绵延了四个世纪的英国宪制,恐将无法在21世纪的十字路口上踟蹰太久了。

(最高司法院判决原文:https://www.judiciary.gov.uk/wp-content/uploads/2016/11/judgment-r-miller-v-secretary-of-state-for-exiting-the-eu-20161103.pdf. 判决中亦提到政府强推退欧程序将对个人权利造成损害,这也是本案中控辩双方争论的要点。因本文主要关注本案背后的政治动向,无法就法律问题详细展开,请关心普通法系之读者自行查阅。)



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