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错错错:公投与西敏制的黑暗面

为怒涛所包围的英格兰呵,

它峻峭的海岸击退海神的进攻,

如今却为些卑劣的文书所束缚。

那一向征服别人的英格兰,

现在已经可耻地征服了它自己。

啊!要是这耻辱能够随着我的生命消失,

我的死该是多么幸福!

——冈特的约翰,《理查二世》第二幕第一场

(《大洪水》1840,作者:弗朗西斯·丹比)

伦敦时间6月23日,英国国民作出了选择。投票率高达72%,1741万选民希望英国退出欧盟,占总票数的51.9%。主张留在欧盟的首相卡梅伦于次日早八点在唐宁街十号宣布将于十月辞职,保守党疑欧派领袖鲍里斯·约翰逊与英国独立党(UKIP)党魁奈杰尔·法拉吉则分别发表了胜利宣言。如之前各方专家预计,英国退欧消息一出,英镑瞬间贬值10%以上,金融时报指数暴跌7%,数小时内市值蒸发1200亿英镑,其中银行板块受挫最为严重,普遍暴跌25-40%……

事情看起来是这样。但换一个说法:伦敦时间6月23日,1741万英国选民为6400万英国人、乃至5亿欧盟居民作出了选择。投票率虽高达72%,但所有登记选民中只有36%希望英国退出欧盟。主张留在欧盟的首相卡梅伦在公投结果本身不具备法律强制力的情况下未动用议会主权,直接承认公投结果并宣布将于十月辞职,权力之门在保守党疑欧派领袖鲍里斯·约翰逊面前轰然洞开。法拉吉实现了自己从政20多年来的心愿,但胜利果实却被保守党疑欧派悉数摘去,UKIP将不得不面对分裂与边缘化的未来。公投前,多数财经机构预计公投将为投资带来不小风险,民调亦都反复确认了这一点。但在公投前一周、多份民调显示留欧派略有起色但优势微弱之后,英镑汇率显著升高,而此时即便赌场的盘口都在节节下降。结果6月24日凌晨结果出炉,乐观预期彻底落空,资本市场全面砸盘。

上文中对公投结果的第二种描述,看似“不惮以最大的恶意揣测民主”,但基本来自哈佛大学经济与公共政策教授、IMF前首席经济学家肯尼斯·罗格夫发表于报业辛迪加的文章。依罗氏所言,英国本次以一次性简单多数决处理此等影响大过修宪、又极具分裂性的议题,根本不是健全的民主决策,而是俄罗斯轮盘赌。区区一瞬间160万的民意差距,本就极易为形势左右而发生逆转,更何况短短四个月时间里,大量选民连状况都搞不清便匆匆走进投票站,如此草率的设计根本无法保证所谓“民意”的合法性。

为什么不抬高表决门槛,把简单多数改为60%的超多数,或者直接以占全体选民之比例为衡量多数之标尺? 1979年苏格兰权力下放公投中,英国就尝试过以选民总数的40%代替简单多数作为决策标杆,成功在支持设立苏格兰议会的选票达到总票数51.6%的情况下阻止公投过关。

为什么不在一到两年后设置第二场公投,然后把与欧盟的谈判放在两场公投之间,而非第一场公投之前?先是丹麦在1992-93年间先否决、再通过建立欧洲联盟之《马斯特里赫特条约》,又有爱尔兰于2008年先否决关于进一步统合欧盟并设立欧盟主席职位之《里斯本条约》,再于2009年通过其修正案,欧盟本身就是这种二次公投模式的大杂烩。甚至退一步说,新西兰前段时间的国旗公投,也是一种二次公投:首先由选民于2015年在四种备选方案中选出最理想的设计,然后再于今年举行公投,将新旧国旗互相比较。连国家的面子都要选两次才能决定,更何况国家的里子?

最后,为什么不把公投结果本身作为“参考”付诸议会辩论,然后依类似其他国家修宪决议的格式在下院表决?举个近在眼前的例子,《中华人民共和国宪法》第六十四条规定:宪法的修改,由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议,并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。修改宪法姑且如此,更何况退出欧盟的决定比修宪更为重大。

英国议会想要出面干预,完全合理合法:根据议会主权原则,废立法律的权力完全集于议会一身,而作为议会领袖的首相理论上可完全无视公投结果自行其是。现实中卡梅伦当然不可能公然践踏民意,但在何时以何种姿态激活《里斯本条约》第五十条中所规定之退欧程序,仍可由首相本人定夺。只不过出于种种原因,卡梅伦既没有选择在公投后由议会再行斟酌,也曾多次表示公投后将尽快启动退欧程序,退欧决定一经作出,便箭在弦上不得不发,议会即便手握生杀大权,也只能徒唤奈何。

事到如今,这一系列的修正案无论多么合理,也只不过是事后诸葛亮。罗格夫的观点完全出自制度设计(特别是美国共和主义制度设计)的角度,并未充分考虑英国实际,诸如以最高法院之司法权制衡公投决定的想法就不适用于并无完全三权分立之英国宪制。但如果以罗格夫的设计为一审慎民主决策机制的理想型,那么读者未尝不可借此照出一些隐藏在英国宪制“务实、稳健、灵活”光芒背后的阴影。

首先,为什么公投不采用超多数决而坚持简单多数决?英国历史上进行过两次全民公投,一次在1975年,一次在2011年,都是采取简单多数决。当卡梅伦在2013年承诺公投时,这一成例自然被默认保留下来。其时英国独立党方兴未艾,令保守党高层产生强烈的危机感,而保守党内疑欧派也得到了博弈的筹码,或多或少说服(或逼迫)卡梅伦重施《爱丁堡协定》之故技,用公投从正面彻底击溃政坛的内鬼与外敌。2015年大选之后,保守党意外赢得议会多数,党内派系活动加剧,此时再为公投上保险丝,显然为时已晚,不过徒然留下把柄、吸引疑欧分子攻击而已。当初卡梅伦既然预期民意将偏向留欧,还是选择延续简单多数决的先例,站在现在看是草率鲁莽,但在当时未尝不是两害相权取其轻。

其次,为什么不设置二次公投?与上述的一样,增加保险措施徒增话柄,不利于卡梅伦以公投击溃政敌的策略;除此之外,两次围绕欧盟的二度公投都是以通过欧盟关键性条约为前提,真正起核心作用的还是本国政府与欧盟的谈判,而英国单方面退出欧盟,在谈判姿态上不利,且当初决定公投,已造成布鲁塞尔与伦敦之间严重失信:正如现在所见,当公投结果揭晓之后,虽然有默克尔摆出一贯的务实态度,但布鲁塞尔方面对英国没有一点好脸色。即便二次公投,也很难带来实质性改变,反而有可能为疑欧派制造话题,最终还是夜长梦多。

第三,为什么不进行议会制衡?总体而言,疑欧派议员即便泛滥于保守党内,但还未必达到多数,而工党的科宾领导集团虽对欧盟很不友善,但党内议员大多亲欧。如果在关键时刻祭出议会主权,疑欧派即便在议会简单多数决的前提下也很难取胜。之所以没有这么做,一是要回到卡梅伦的动机来:既然是正面作战,就不好胜之不武。而更根本的是,英国的议会主权本是源自17世纪《权利法案》、一直通行到20世纪末的古老原则,与通行于美法等共和国的国民主权论不同,对布莱尔-布朗核心领导下的新工党和卡梅伦孜孜以求的“现代化”保守党而言,不啻为一反民主之陈规陋习;如果在此时突然祭出这一神主牌,无非于公然以议会主权论与民主原则相抗,以子之矛攻子之盾,对缺乏成文宪法的英国而言,是有可能动摇国本的大事,将直接触发宪政危机。因此,议会制衡在法律层面看似最为简便,但在政治层面却恰恰是最为危险的选择。

此外,受议会主权庇护,西敏制下的政府决策过程当中,其实多有不透明之处,使得观察本次公投背后的权力暗流更加困难。按照《金融时报》的说法,卡梅伦2013年的公投决定,是在芝加哥机场的披萨店里和时任外交大臣威廉·黑格与保守党幕僚长三人一道作出的;他本人当时也对公投的决定有抵触,但考虑到保守党的存亡,还是决定接受这一提案。在这一决定作出之后,本次退欧公投中充当疑欧派第二号人物的司法大臣麦克·高夫,曾与铁杆留欧的财相奥斯本联手反对。卡梅伦一系列武断的决策,到底是出自他本人的局势研判,还是受制于党内大佬的步步紧逼?也许在卡梅伦本人出版自传(拜本次公投所赐,这一天应该会大大提前)之前,我们根本无从确证。而如今已成为退欧旗手的约翰逊,则被传曾在2月同时为《每日电讯报》准备了两篇关于欧盟的专栏文章,一退一留,这一传言在后来也得到约翰逊本人承认。个中缘由,也非局外人所能一眼判明。

无论如何,在种种因素的作用下,英国退出欧盟,已经尘埃落定。与英格兰银行的预期相比,市场在24日凌晨的瞬时反应显然过激:英国退欧的短期影响,其实远小于2008次贷危机,而英格兰银行方面也已做好托市准备,尽可能保证平稳过渡。长期来看,英国退欧有多痛,也是无从得知;疑欧派虽然在诸如英国对欧盟投入与移民控制等问题上信口雌黄,但其核心主张“恢复主权”“收回控制”,在欧盟对英态度强硬的当下,看来会很快得到兑现。在此基础上,英国的长期经济前景如何,也许真的无法预计:大多数观察家与投资者有充分的理由看衰英国在全球经济中的地位与长期相对走势,但认为英国与欧盟脱钩长期无害乃至有益的观点,也不在少数。

但比起经济,英国的政治前景也许要更明确一些。不确定性当然也是英国政坛下一阶段的主流:卡梅伦下台将挑起保守党内血腥的权力争夺战,即便如日中天的约翰逊也不能轻言取胜;而一直对欧盟保持“七分功、三分过”态度、拒绝明确支持留欧的工党党魁科宾,也在公投之后耗尽了中产阶级支持者的最后一点耐心,很快便背上一则不信任动议,早早地卷入了工党的新一轮内战,反倒是新任伦敦市长萨迪·汗,有可能成为工党未来的红太阳;独立党的法拉吉行将沦为保守党内讧的棋子,而在北方,苏格兰民族党也终于盼到了重新审视英格兰-苏格兰关系的一天。

更重要的是,以议会为唯一最高权力、没有成文宪法的西敏制,在犯下一系列重大的制度性错误之后,还能继续在“务实、稳健、灵活”的光环下梦游多久?在政党派系斗争的大背景下,议会主动地放弃了自己的至高权力, 践踏了自己的宪制地位,把关乎英国与欧洲格局的大事变成一出南辕北辙的赌场闹剧,实现了可能是理查二世以来英国历史上最惨痛的一次政治自杀。正如冈特的约翰所言,即便每个人都有借口可找,但对英国的政治制度而言,这次征服了英格兰的,正是英格兰自己。


(1)文中所引罗格夫文章https://www.project-syndicate.org/commentary/brexit-democratic-failure-for-uk-by-kenneth-rogoff-2016-06。 文中所引用丹麦、新西兰、英国等案例并非摘自引文。

(2)即便在如此连续失灵之后,英国宪制理论上仍保有逆转可能。可假设如下情境:2016年10月卡梅伦正式辞职,约翰逊成为首相后立刻举行大选,但被工党以绝对优势击败。工党组建多数政府后接受上次公投为民主决策,但抨击保守党的内讧行为,决定举行第二次公投,届时可比较安全地设置更高的决策门槛,同时与布鲁塞尔方面再次进行谈判,争取在《里斯本条约》第五十条所规定的2年退欧过渡期内(即2018年6月前)解决欧盟问题。之后开始起草一份新的《权利法案》,就一些宪制疑问进行明文规定,乃至编成英国历史上第一部成文宪法。上述方案虽为原创,但在公投结束后,已有工党议员提出类似设想;不过,鉴于目前工党党情与保守党一样混乱,上述情境仅存理论可能,毫无可操作性。



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